Sin titular en el CONADIS y la incertidumbre de si se creará un Instituto Nacional para las Personas con Discapacidad, la actual administración no parece tener claros sus objetivos con respecto al futuro de las necesidades de esta población. Urge que los defina si se pretende incluirlos en el Plan Nacional de Desarrollo.

En el anteproyecto del Plan Nacional de Desarrollo 2018–2024 (PND) se indica que se realizarán consultas con personas con discapacidad “para elevar las preocupaciones y problemáticas de grupos cuyas voces han sido poco escuchadas”, y se plantea que éstas tendrán que  desarrollarse antes del 19 de marzo para poder incorporarse al PND el 30 de abril del presente año.1  En acuerdo con el PND y por mandato de la Ley General para el Desarrollo y la Inclusión de las Personas con Discapacidad (LGDIPCD), el Programa Nacional para el Desarrollo y la Inclusión de las Personas con Discapacidad (PNDIPD),2 debe elaborarse y publicarse en el primer trimestre del año siguiendo  los objetivos del PND.3

Este programa tiene como meta identificar las principales barreras responsables de excluir a las personas con discapacidad para después proponer, en conjunto con las instituciones y dependencias responsables, las acciones necesarias y erradicarlas de forma progresiva. El responsable del diagnóstico hasta ahora ha sido el CONADIS,4 el cual hace una consulta a nivel nacional con las personas con discapacidad, las organizaciones que las representan y considera la interseccionalidad de este grupo social, con otros: la niñez, los adolescentes, los pueblos indígenas, las mujeres y los adultos mayores.

Ilustración: Ricardo Figueroa

El PNDIPD debe contener indicadores, metas programáticas y otros instrumentos que permitan evaluar en una línea de tiempo el impacto de la política pública en la vida de las personas con discapacidad. Establece los mecanismos de coordinación con los tres niveles de Gobierno y sirve como referencia para la política pública de los gobiernos estatales y municipales de forma que haya objetivos, indicadores y acciones comunes para generar un impacto integral con la menor disparidad posible, aunque considerando la diversidad y necesidades de cada entidad federativa.

A la fecha hay pocos indicios de cuáles serán los objetivos en materia de política pública para la inclusión de las personas con discapacidad. El Gobierno Federal ha expresado a través del presidente y de la secretaria de bienestar que su principal programa para el sector será  el otorgamiento de pensiones para un millón de niñas, niños y adolescentes con discapacidad en municipios de alta marginación y con presencia de pueblos indígenas.

Aunque sea una buena medida a corto plazo, como se ha discutido ampliamente la simple entrega de pensiones económicas no tendrá mayores efectos en el desarrollo de las personas con discapacidad. Aún no se vislumbra cómo accederán a la educación, el empleo, la formación de la empresa propia y, sobre todo, a la participación en los asuntos públicos; todos elementos necesarios para su empoderamiento y por ende su inclusión al desarrollo. Esta acción de carácter asistencial es necesaria derivado del alto índice de pobreza en que viven millones de personas con discapacidad, pero una serie de políticas públicas son ineludibles para no construir una “trampa de pobreza” en la transferencia de recursos económicos.

Por otro lado, es conocido que el presidente ha etiquetado a las organizaciones civiles de “intermediarias”: gestoras de recursos que condicionan a las personas a cambio de prácticas clientelares, sobre todo con fines electorales. Razón por la cual ha reducido los programas dedicados a su fortalecimiento y financiamiento con recursos públicos como el Programa de Coinversión Social,5 que ha sufrido una severa reducción y ha comprometido la operación de muchas organizaciones civiles que trabajan por la inclusión de personas con discapacidad, principalmente en el ámbito de la rehabilitación, la capacitación para el empleo y la vida independiente y la educación inclusiva. Sin estos apoyos se esperaría que las actividades que realizan las organizaciones de la sociedad ciivil fueran desarrolladas por el Estado.

En el Poder Legislativo hay indicios de otro tipo de visión respecto a esta política pública, dada la coincidencia de los grupos parlamentarios para crear el Instituto Nacional de las Personas con Discapacidad, el cual propone sustituir al CONADIS.6 Esta iniciativa fue propuesta por el PRI y presentada el 4 de diciembre del año pasado en ambas Cámaras con la finalidad de dictaminar la iniciativa en conferencia; el mismo proceso que siguió el Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas y que hoy día ya se encuentra en operación. Cabe señalar que a esta propuesta se sumaron los Grupos Parlamentarios del PAN, MC, PRD y PVEM. En días pasados el PT presentó en el Senado una propuesta similar para la creación del Instituto que contó con el apoyo de Morena y del PES, además de los grupos parlamentarios que ya se habían sumado a la Iniciativa original de diciembre.7

Lo anterior hace suponer que ya existe un consenso entre las diversas fuerzas políticas para la creación del Instituto y que habría que esperar la voluntad del Ejecutivo Federal para darle salida a esta iniciativa. Es necesario actuar con prontitud dadas las obligaciones legales que tiene el CONADIS respecto al PND y el PNDIP y considerando que la naturaleza jurídica y operativa del Instituto difiere con la que actualmente tiene CONADIS.

La principal diferencia entre ambas dependencias es que el Instituto sería un órgano descentralizado y no sectorizado de la Administración Pública Federal (APF), lo que quiere decir que no depende de ninguna Secretaría de Estado o dependencia del Ejecutivo Federal. Sus objetivos, metas programáticas, indicadores, e incluso su régimen de transparencia y rendición de cuentas no están alineados a los de la Secretaría de Bienestar como sucede con el CONADIS, sino directamente con los del PND, por lo deben ser construidos desde esta perspectiva.  Si bien el CONADIS se ajustó a las condiciones del momento de su creación y funcionó muy bien para ello, actualmente las necesidades de la población con discapacidad son mayores: se requiere participación cercana de las organizaciones de la sociedad civil, pero sobre todo es necesario el establecimiento de una política pública transversal que contemple las varias aristas e intersecciones de la discapacidad.

Además, el Instituto buscaría generar mecanismos para proveer a la Administración Pública y a la población acciones que ninguna otra dependencia realiza o puede realizar, como la capacitación en Lengua de Señas y otras acciones de acceso a la información.

El Instituto necesita de un nuevo estatuto orgánico para su diseño administrativo que conlleva la definición de su organigrama y los perfiles de los servidores públicos que requiere, los manuales de procedimiento y los convenios jurídicos de colaboración con las Dependencias y Entidades Federativas. Es decir, la creación del Instituto significa construir un nuevo andamiaje jurídico y administrativo y a la vez desarrollar el PNDIP y su interacción con la APF.

Dada la ausencia de una agenda de inclusión de las personas con discapacidad en el discurso oficial y la coincidencia de las fuerzas políticas en el Senado de la República para la creación del Instituto, a la fecha no se sabe si se continuará con el CONADIS o se creará el nuevo Instituto. En cualquiera de los escenarios se pierde tiempo valioso para integrar los objetivos de inclusión de personas con discapacidad en el PND. La Institución responsable, sea CONADIS o el Instituto, corre el riesgo de no concluir a tiempo las etapas para incorporar líneas y objetivos en el PND. De ser el caso, el PNDIP no será concurrente y su implementación y ejecución podrían comenzar hasta finales de 2020. Por otro lado, si se nombra titular en el CONADIS y éste comienza a trabajar en la creación de su estructura administrativa, metas y estrategias, y más tarde se crea el Instituto Nacional de las Personas con Discapacidad se tendrá que diseñar todo de cero.

El PNDIP debe cambiar en función de la naturaleza de la Institución responsable: el Instituto tendría mayores facultades y autonomía para ejecutar programas propios y no depender administrativa y presupuestalmente de la Secretaría del Bienestar lo que obligaría a su programa a cubrir mayores líneas de acción que requieren la construcción de matrices de indicadores y resultados.

El Ejecutivo debe clarificar qué tipo de Institución requiere en su visión sobre la política pública para la inclusión de las personas con discapacidad. El retraso en la decisión puede ocasionar la omisión de líneas de acción transversales en el PND encaminadas al acceso a los derechos humanos por parte de las personas con discapacidad, aumentando sus niveles de rezago y pobreza.

 

Norma Angélica Aceves García
Maestra en Derecho Parlamentario. Actualmente es Asesora Legislativa en la Cámara de Senadores. #HagamosEquipo 


1La Secretaría de Hacienda y Crédito Público presentó el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024”.

2 Artículo 33, Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad.

3 Artículo 34 fracción II, Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad.

4 Artículo 42, fracción I, Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad.

5 Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2019, Anexo 14 Recursos para la Atención de Grupos Vulnerables, Presupuesto asignado 129 mdp.

6 Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad, suscrita por Claudia Edith Anaya Mota. Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad, suscrita por Ivonne Liliana Álvarez García y otras, disponible en Gaceta Parlamentaria número 5170-VII, martes 4 de diciembre de 2018.  número 5170-VII, (706).

7 Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad, suscrita por Nancy de la Sierra Arámburo.

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Un repaso por el proceso mexicano de asumir que la discapacidad es producto de las barreras sociales y no un conjunto de deficiencias personales. ¿Qué hemos hecho y qué nos falta?

Desde el año 2006 se redefinió el concepto de la “discapacidad”. Con el advenimiento de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad se propuso entender la discapacidad como una construcción social, basada en el acceso con equidad a los derechos humanos. La consecuencia directa de esta reflexión fue acuñar el “modelo social de la discapacidad”, el cual se centra en los procesos de interacción entre las personas con discapacidad y su entorno: principalmente en la movilidad, la libre comunicación y el acceso a la información. De esto se sigue que, a pesar de su composición plural, las personas con algún tipo de discapacidad comparten ciertas estructuras: mayores retos al momento de acceder a la educación, el empleo, la formación de empresas propias, la salud de calidad, entre otros. Por ello, sus niveles de desarrollo revelan desventaja en comparación de la población sin discapacidad.

La ratificación de la Convención por parte de nuestro país hace diez años, aunada a la promulgación de la reforma constitucional en materia de derechos humanos en 2011, son los puntos de inflexión en el proceso de incorporar el modelo social sobre la discapacidad a la legislación nacional. Esto tendría como consecuencia un viraje de fondo en el diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas encaminadas a promover, proteger, respetar y garantizar los derechos humanos para este grupo social; principalmente mediante estrategias que incluyan a las propias personas, considerando las necesidades derivadas de la diversidad funcional con la que viven.

Hoy, la inclusión de las personas con discapacidad debe considerar que son las barreras en el entorno, así como la opinión de minusvalía sobre este sector social, las principales causas del rezago y la marginación que evidencian los indicadores sociales sobre pobreza. El “Anexo Estadístico de la Pobreza 2010-2016” publicado por el CONEVAL es una de las pocas fuentes de información que compara las carencias sociales y la población con ingresos por debajo de la línea del bienestar entre la población con y sin discapacidad; en ésta se observa una marcada desigualdad prácticamente en todos los indicadores. Actualmente, nuestro modelo económico privilegia como las principales vías de movilidad social a la educación, el acceso al empleo y la formación de la empresa propia. Sin embargo, tal y como se han revelado en las estadísticas relativas, en nuestro país las personas pobres tienen pocas posibilidades de mejorar sus condiciones de vida y esto se recrudece aún más en las personas con discapacidad, quienes difícilmente tienen oportunidad de acceder a educación de calidad, empleos bien remunerados, así como créditos y programas para la creación de empresas propias.

Acciones concretas: ¿qué decir de la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad?

La inclusión de las personas con discapacidad es una obligación primordialmente estatal, aunque deba ser compartida con la sociedad civil. La sinergia entre estas dos entidades es la clave para consolidar un escenario donde los rezagos disminuyan progresivamente. Para citar algunos ejemplos de esta colaboración: la educación incide en la relación de la autoridad escolar con las sociedades de padres de familia, sobre todo donde los padres de niñas y niños con discapacidad no están representados y hay mayor presencia de conductas discriminatorias por parte de la comunidad escolar hacia este grupo social. De igual forma, sin el compromiso del sector empresarial para la inversión en medidas de accesibilidad y la posible modificación de los perfiles de puesto, sumado a la prevención de la discriminación en el ámbito laboral, la inclusión laboral de este sector será lenta y difícil. Qué más decir de las responsabilidades del sector financiero sobre la escasa promoción y otorgación de créditos a las personas con discapacidad, o para construir cadenas de valor que incluyan a empresas de, o integradas por, personas con discapacidad y que existan condiciones para la formación y crecimiento de las empresas propias.

Sin embargo, reiterando que la inclusión de las personas con discapacidad es ante todo una obligación del Estado, es necesario pensar las acciones que debe asumir cada autoridad para que las primeras accedan a sus derechos humanos efectivamente y con equidad. Un primer paso lo da la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad publicada en 2011, cuyo espíritu legislativo tiene como objetivo incorporar el legado jurídico de la CDPD en la legislación nacional, destacando la creación del Consejo Nacional para el Desarrollo y la Inclusión de las Personas con Discapacidad y su Asamblea Consultiva, así como el Sistema Nacional para el Desarrollo y la Inclusión de las Personas con Discapacidad, que agrupa a las entidades federativas y la Ciudad de México, las dependencias del Gobierno Federal, los municipios y el sector privado que guarde alguna relación con este sector poblacional.

El 3 de mayo de 2016 se instaló el Sistema Nacional para el Desarrollo y la Inclusión de Personas con Discapacidad, un mecanismo de coordinación interinstitucional entre las dependencias y entidades de la APF, para dar seguimiento a las políticas públicas en materia de discapacidad que, como primera acción, promovió que el CONADIS y las entidades federativas firmaran convenios de colaboración para que a su vez cada entidad compartiera información relativa a las acciones que llevan a cabo en materia de inclusión. Este primer ejercicio reveló que estas acciones son distintas y que muchas de ellas sólo son de carácter asistencial, pues otorgan servicios de rehabilitación y donación de ayudas técnicas, dejando pendiente las acciones que promuevan la participación, el desarrollo y el empoderamiento de las personas con discapacidad.

A siete años de la promulgación de la Ley, es necesaria una reflexión de los retos que enfrenta la inclusión como acción de gobierno, el proceso de la implementación de la Ley en el ámbito federal ha tenido sus primeros resultados con el Programa Nacional para el Desarrollo y la Inclusión de las Personas con Discapacidad 2014–2018, el Programa Nacional de Trabajo y Empleo para las Personas con Discapacidad y el Nuevo Modelo Educativo que plantea la inclusión y la equidad como un eje rector. Estos programas son primigenios y su evaluación será relevante para conocer los alcances y retos pendientes, los cuales sin duda derivarán del rezago histórico de la población con discapacidad en México, pero que sin duda son necesarios en el diagnóstico de los futuros desafíos de implementación.

Disparidades entre instituciones

A nivel estatal, las acciones y los resultados son completamente dispares. Desde una perspectiva personal, es claro que cuando la entidad federativa consolida una institución dedicada a la inclusión de las personas con discapacidad, los avances y sobre todo el diagnóstico de los desafíos tienen adelantos evidentes en comparación a las entidades que no tienen instituciones específicas para este despacho. Estados como Guanajuato, Jalisco Tlaxcala, Zacatecas, Estado de México, Colima y la Ciudad de México, cuentan desde hace más de dos administraciones con Institutos o Consejos dedicados a la inclusión de las personas con discapacidad, sin embargo, la mayoría de las Entidades Federativas dejan en manos del Sistema Estatal del DIF la política pública en materia de inclusión.

Cabe señalar que los institutos mencionados no guardan similitudes en cuanto a su adscripción en la administración pública, desarrollo de programas, atribuciones legales y presupuestos –además de que la relación que guardan con el los DIFs estatales, es diversa ya que, en algunos casos, como en Zacatecas, existe una relación cercana de trabajo y en otras entidades no se ha logrado este trabajo conjunto–. Su disposición a trabajar en conjunto, bajo la coordinación del CONADIS según se definió el año pasado, verá avances en la medida en que se compartan buenas prácticas y experiencias, además de conducir a acciones evaluables en el marco de los programas federales.

Es necesario que las entidades federativas consoliden instituciones dedicadas a la inclusión de las personas con discapacidad, donde a través de la participación efectiva se identifiquen retos y se propongan estrategias para el adelanto y el empoderamiento, siempre bajo la garantía del acceso a los derechos humanos. De igual forma, las administraciones estatales, en cada una de sus dependencias, deberán trabajar para incluir a las personas con discapacidad en todos sus programas de gobierno destinados a la población.

En el tercer nivel de gobierno, algunos ayuntamientos en entidades como Baja California y Guanajuato han promovido la creación de consejos municipales de inclusión a las personas con discapacidad, donde se busca que los cabildos consideren los intereses y requerimientos de este sector social a través de la participación de las organizaciones de la sociedad civil; un ejercicio replicado en la delegación Tlalpan de la Ciudad de México. Este ha sido el inicio de un largo camino para que la mayoría de los municipios cuenten con un despacho que atienda la inclusión como parte de las obligaciones del municipio o la alcaldía en cuestión. Este sector de gobierno tiene un papel muy importante en el acceso a los derechos de las personas con discapacidad, principalmente en lo correspondiente a la accesibilidad en la vía pública y otras atribuciones constitucionales que le han sido otorgadas y donde las acciones en materia de inclusión de las personas con discapacidad son escasas o invisibles.

Contra el asistencialismo

La apropiación del modelo social por parte de las autoridades de los tres niveles de gobierno implica necesariamente la disminución de acciones de carácter asistencial o clientelar para transformarse en políticas que promuevan el empoderamiento de las personas a través de la educación, el empleo, la formación de la empresa propia. Esto incluye, también, los ámbitos “del desarrollo” como el deporte, la cultura y la academia y, de manera fundamental, la política. Las personas con discapacidad tenemos que estar en las mismas escuelas, empresas Y partidos políticos que el resto porque vivimos en el mismo espacio público. No existen dos realidades, sino una diversa que tiene que adecuarse a los requerimientos derivados de las capacidades y deficiencias de las personas; tenemos que identificar las barreras que impiden o limitan el acceso a los derechos humanos para superarlas en conjunto de manera que no obstaculicen el proyecto de vida que cada quien se ha formado por derecho. Las acciones que prevengan la discriminación y la percepción de minusvalía acerca de la discapacidad son igualmente necesarias e inaplazables.

A diez años de la entrada en vigor de la Convención en nuestro país, los retos son importantes y los resultados sin duda serán mayores en la medida en que las autoridades y la sociedad se adueñen del concepto de la discapacidad como una construcción social y no sólo como una deficiencia presente en las personas.

En este proceso, es importante destacar la implementación de políticas públicas que han promovido la inclusión de personas con discapacidad, tales como la creación del Programa Nacional para el Trabajo y Empleo de las Personas con Discapacidad, o la Reforma Educativa que contempla el Nuevo Modelo Educativo y garantiza la igualdad de oportunidades para los estudiantes con discapacidad. Porsu parte, el Sistema Nacional de Salud cuenta con una infraestructura de rehabilitación de 1,944 unidades en el territorio nacional. Sin embargo, nada de esto es suficiente si consideramos que en nuestro país viven alrededor de 7 millones de personas con discapacidad

El reto no es menor. Es nuestro compromiso no bajar la guardia, el trabajo armónico entre los diferentes niveles de gobierno es necesario, lo mismo que la activa y constante de organizaciones de la sociedad civil de y para personas con discapacidad. . Sigue hacer presente la participación efectiva de las personas con discapacidad y las organizaciones que las representan en los procesos de diseño, ejecución y evaluación de las acciones de gobierno que tengan como objetivo el adelanto y el empoderamiento de este grupo social, reconociendo que la construcción de un proyecto de vida por parte de la persona, de forma autónoma e independiente, es un derecho fundamental que incluye directamente la capacidad de representarse a uno mismo y promover sus intereses y decisiones. Urge promover la participación política y la representatividad de las personas con discapacidad para construir en conjunto el espacio que compartimos.

 

Norma Angélica Aceves García
Maestra en Derecho Parlamentario. Actualmente es asesora legislativa en la Cámara de Senadores. #HagamosEquipo

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