Para discutir sobre el Conapred

En los últimos días, el Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación se ha visto asediado por críticas que provienen de la ignorancia sobre su labor. Este texto repasa la historia del Conapred y algunos de sus logros más importantes en el combate a la discriminación en México.

Hoy sería sorprendente que el Estado mexicano manifestara ante un organismo de Naciones Unidas como el Comité de discriminación racial, que en México no se discrimina. La negativa escandalizaría. Pero esta respuesta era lo común hasta los años noventa del siglo pasado. En efecto, el discurso de nuestros gobiernos hasta hace poco era la negación de esta fractura histórica que produce daños incalculables: la discriminación. Pues bien, el primer resultado de la existencia del Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (Conapred) es que hizo visible ese problema, nos confrontó con nuestras prácticas de discriminación y puso en duda la mitología del mestizaje triunfante, de la reconciliación identitaria, de la naturalidad de la familia patriarcal y de la unanimidad valorativa. El haber hecho ridículas e inverosímiles esas respuestas que, sin rubor, se pronunciaban desde el poder, justificaría por sí misma la existencia de esta institución. Pero hay más.

Ilustración: Víctor Solís

Pocos avances en derechos, como la agenda de no discriminación en México, pueden presumir de la pluralidad democrática que los alimentó. Si bien las exigencias de legislar contra la discriminación y construir una autoridad que encabezara la lucha contra esta desigualdad se perfiló en el programa y discurso del partido Democracia Social en la contienda presidencial del año 2000, no fue hasta la instalación de la Comisión Ciudadana de Estudios contra la Discriminación en 2001, presidida por Gilberto Rincón Gallardo, que se afianzó la idea de incrustar en la Constitución una cláusula de no discriminación, de promover una legislación federal contra todas las formas de discriminación y de, con base en esa ley, crear una autoridad pública para coordinar las obligadas acciones del Estado en materia de no discriminación. Todo ello se logró y aún existe hasta el momento.

De ningún modo la comisión inventó el reclamo de no discriminación ni la exigencia de combatirla por vía institucional. Con anterioridad, desde distintas posiciones civiles, de activismo y académicas, se había formulado esta demanda, pero fueron esfuerzos desarticulados y de corto alcance. Lo que dio fuerza al reclamo de un programa integral de lucha contra la discriminación fue una vigorosa convocatoria a diversos y relevantes actores sociales y políticos que resultarían cruciales para los procesos de legislación y de construcción institucional en materia antidiscriminatoria. La comisión se integró por dirigentes de todos los partidos políticos, por funcionarios públicos, por organizaciones de la sociedad civil, por líderes eclesiásticos, por activistas de larga trayectoria y por expertos académicos. A la postre, este pluralismo de origen jugó a favor para que la iniciativa legal fuera aprobada porque, si bien en ese momento los partidos o el propio gobierno no eran exactamente valedores de esa agenda, y algunos nunca lo han sido de forma cabal, tampoco se erigieron en sus enemigos. He allí las virtudes de la negociación política, que una persona como Rincón Gallardo poseía con suficiencia.

La Comisión, que trabajó de marzo a noviembre del año 2001, produjo la iniciativa legal que delineó la agenda nacional de no discriminación que ahora es obligación legal en el país. La Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación vigente no es, desde luego, producto de un decreto presidencial, sino de un proceso legislativo que se aprobó por unanimidad en junio de 2003 tanto en la Cámara de Diputados como en la de Senadores. Cabe recordar que el proyecto no pasó con facilidad por la aduana de la oficina legal de la Presidencia y que hubo que negociar mucho para que se hiciera posible su avance; y también que, desde su instalación en 2004, el Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación no gozó de un buen trato presupuestal ni de suficiente personal para realizar sus tareas sustantivas.

Aun así, en poco tiempo se convirtió en un sujeto activo de la lucha contra la discriminación, por lo que su pluralismo de origen pronto se desdobló en una constelación de relaciones y apoyos recíprocos con las organizaciones sociales. El Conapred maximizó la voz de causas y organizaciones pro derechos y por ello ha sido reconocido como un aliado sincero y efectivo en la lucha por la igualdad en el país. Pintarlo como un organismo artificial, burocrático y diseñado para pagar favores políticos es faltar a la verdad. No es gratuito que, en estos días críticos, cientos de organizaciones, activistas y ciudadanos se hayan expresado en defensa de la existencia del Consejo, ni que las acusaciones de privilegios, inefectividad social y hasta de corrupción lanzadas por el titular del Ejecutivo Federal, hayan sido vistas más como una impostura y difamación que como una razón efectiva para la remoción obligada de su presidenta y para amenazar con la desaparición de este órgano público.

El Conapred ha contado con cuatro presidencias de alto relieve, si bien de distinto perfil. Su primer titular, Gilberto Rincón Gallardo, ocupó la presidencia desde la creación del consejo en 2004 hasta agosto de 2008, cuando falleció. No sólo se le debe gran parte del impulso inicial de la institución sino logros gigantescos como la propuesta y (contra toda expectativa, dado el pobre historial de México en materia de derechos humanos) la aprobación de la Convención de Naciones Unidas para los derechos de las personas con discapacidad. También la instalación novedosa de los mecanismos de quejas y reclamaciones por discriminación o la inédita medición nacional del fenómeno discriminatorio a través de la primera Encuesta Nacional sobre Discriminación (ENADIS) de 2005. Además, dejó su impronta en la interlocución con autoridades y organizaciones sociales que caracterizaría al Consejo hasta el momento actual. Aunque hay muchos logros en este periodo, baste con destacar, por su relación con los poderes del país, la gestión ante la Suprema Corte para evitar el despido de integrantes de las fuerzas armadas que vivían con VIH-Sida o la reprimenda al presidente Vicente Fox por equiparar a las mujeres con “lavadoras de dos patas”.

La segunda presidencia tuvo saldos francamente negativos. En diciembre de 2008 Perla Bustamante asumió la titularidad por nombramiento del presidente Felipe Calderón. Esta gestión despertó el rechazo de numerosas organizaciones sociales y, sobre todo, de la Asamblea Consultiva del Consejo, que es el órgano ciudadano encargado de evaluar y apoyar las políticas generales del mismo, así como de integrar la mitad de su junta de gobierno. En noviembre de 2009, la señora Bustamente renunció al cargo precisamente por este rechazo aunque no sin antes desmantelar parte de la estructura profesional del organismo. Este momento de crisis reveló una debilidad de fondo en el diseño del Conapred: su fragilidad ante la ignorancia o ante los posibles vaivenes ideológicos o emocionales del jefe del Ejecutivo que nombra a su titular.

A finales de 2009 y hasta 2015, nombrado también por el presidente Calderón, Ricardo Bucio Mújica tomó la presidencia. Bucio tuvo la tarea de reconstruir el Consejo, de adecuarlo a los nuevos desafíos y de ampliar su agenda. Entre otros aportes, promovió la segunda ENADIS en 2010, alentó los estudios e investigaciones sobre discriminación que el Consejo está obligado a desarrollar conforme a la ley, impulsó un gigantesco e interdisciplinario Informe sobre la discriminación en México y propuso al Congreso de la Unión una amplia batería de reformas legales sobre la base de análisis jurídicos que detectaron los sesgos discriminatorios de numerosas legislaciones. Además promovió, con resultados muy aceptables, una reforma a la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación que amplió las atribuciones de la institución en la sanción a los casos de discriminación y precisó la definición de políticas públicas antidiscriminatorias que el Estado mexicano debe realizar de manera obligada (hoy en día, por ejemplo, la Auditoría Superior de la Federación supervisa en sus auditorías de gestión si las instituciones públicas llevan a cabo “medidas de inclusión, medidas de nivelación y acciones afirmativas” conforme a lo prescrito por la norma federal reformada). Hubo un objetivo político que marcó la gestión de Bucio: empujar la aprobación del Convenio 189 de la Organización Internacional del Trabajo que obliga a garantizar los derechos laborales de las y los trabajadores del hogar, con la consecuente exigencia de hacer lo mismo en la legislación nacional.

En 2015, ya durante la presidencia de Enrique Peña Nieto, Alexandra Haas Paciuc fue nombrada para la presidencia del Consejo. El cambio de perfil fue notorio: fue la primera mujer en dirigir al Consejo y representó un genuino recambio generacional. La gestión de Haas se desplegó sobre la base de los avances previos y se robusteció el diálogo y apoyo recíproco con las organizaciones de la sociedad civil, se logró, finalmente, la modificación de la ley del Seguro Social para dar seguridad social a las personas trabajadoras del hogar. Además, se avanzó con la documentación del fenómeno discriminatorio mediante la tercera ENADIS 2017, misma que correlacionó por primera vez el tono de piel de la población con el acceso a las posiciones de educación, ingreso y empleo, lo que permite documentar el punzante racismo estructural que existe en México. Además, en la gestión de Haas se construyó el primer sistema de información sobre discriminación en el país, un valioso auxiliar para el diseño de políticas públicas. Al momento de terminar su gestión en 2019 y no solicitar su ratificación, Haas dejó como herencia el diseño del Programa Nacional para la Igualdad y No Discriminación (PRONAID), que debería ordenar los rubros centrales de la acción institucional y las  políticas públicas antidiscriminatoria del gobierno federal.

En diciembre de 2019, el presidente López Obrador nombró a Mónica Maccise Duayhe. Su mandato fue muy breve, pues renunció al cargo el pasado 19 de junio de 2020. Politóloga y posgraduada en sociología, Maccise tenía ya una sólida trayectoria en derechos humanos, habiendo ocupado posiciones relevantes en la Suprema Corte, el Instituto Nacional Electoral y el Instituto Nacional de las Mujeres. La gestión de Maccise empezaba a ser de continuidad institucional con lo ya logrado: le tocó recibir la ratificación del Convenio 189 de la OIT por parte del Senado y la culminación de la reforma constitucional que reconoce existencia y derechos a la población afromexicana. Se había dado a la tarea de concretar el PRONAID y de enfrentar nuevas coyunturas, como proveer criterios de no discriminación en la Guía de triaje del Consejo de Salubridad General para decidir sobre recursos hospitalarios escasos durante la pandemia de COVID-19.

La celebración de un foro de discusión, una actividad cotidiana en el consejo, aunque con un invitado indeseable (que había insultado en otro momento a la familia del presidente), llevó a la renuncia de Maccise y a que el titular del ejecutivo amenazara con la extinción del Conapred. Resaltar los logros políticos y de derechos que provienen de la experiencia del Conapred es fundamental por una razón poderosa: su supuesta inexistencia ha sido el pretexto para lanzar una operación de acoso y derribo desde el poder máximo del país contra el órgano. Por eso debe reiterarse que Conapred no es lo que ha dicho el presidente.

Pero hay otra razón de mayor peso para recordar la trayectoria del Conapred. Ha luchado contra una forma de desigualdad tan dañina como la económica y que, sin embargo, nunca había sido tomada en cuenta en la gestión estatal: la discriminación o desigualdad de trato. La pobreza y la discriminación son los dos lados de la compleja desigualdad que atenaza a la sociedad mexicana. Una no puede reducirse sin que se desmonte la otra. No es casual que los grupos más discriminados sean los más pobres y viceversa. Resulta irónico que un gobierno que apuesta por la igualdad en México haya decidido mutilarse un brazo de derechos humanos absolutamente necesario para cerrar las brechas de inequidad. Acaso el rechazo provenga de que la agenda de Conapred sea difícil de traducir en reparto monetario de tintes corporativos y construcción de clientelas.

Jesús Rodríguez Zepeda
Profesor-Investigador del Departamento de Filosofía de la Universidad Autónoma Metropolitana, Iztapalapa. Investigador Nacional, nivel III, en el Sistema Nacional de Investigadores.